烟草在线专稿　　江泽民同志在党的十五大明确指出“一切政府机关都必须依法行政”，党的十六大又提出了“加强对执法活动的监督，推进依法行政维护司法公正，提高执法水平，确保法律严格实施”的要求，从而依法治国成为了党和国家确立的基本方略。各级人民政府也将依法行政这一课题摆上了政府重要议事日程，所以，各级烟草专卖局作为依法行政工作的前沿执行者，就应该认真对照标准，总结经验，剖析存在的问题和不足，加强行政权力的规范、保障和制约，提高工作能力和水平，真正做到依法行政，具体到工作中就是真正体现“国家利益至上、消费者利益至上”，真正树立“和谐烟草”的社会形象。对此笔者作一些粗浅的分析和思考。

　　烟草专卖管理依法行政的基本内容。

　　烟草专卖管理依法行政，就是各级烟草专卖管理部门依据法律、法规和规章的规定，行使烟草专卖行政权力，或者说，烟草专卖管理部门的职权，必须由法授权，并依据法的规定，管理烟草市场的行为。这种行为，不同于其他国家行政机关的管理活动，具有其自身的特点。除主体是特定的外，对烟草专卖管理还具有专门性，即对烟草专卖品的生产、销售和进出口业务实行垄断经营，统一管理，其目的就是有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，维护消费者利益，保证国家财政收入，维护社会主义市场经济秩序。根据烟草专卖管理依法行政的实践它至少包括以下三个方面内容。

　　（一）依法行政的法律依据

　　行政机关的管理行为必须依据法律，或者说必须有法律依据。烟草专卖管理依法行政，所依据的是现行国家烟草专卖法及其相关的其他法律、法规和规章。从我国目前烟草专卖管理法律体系构构情况看，以全国人大及其常委会颁布的法律为基础，以国务院颁布的烟草专卖及相关的行政法规为主干，以国家烟草专卖行政主管部门制定的部门规章和省级人大及其常委会、省级人民政府制定的有关烟草专卖的地方法规、规章为两大系列，以及其他有立法权的国家权力机关和国家行政机关所构成的多层次法律体系。1991年6月29日由全国人大常委会颁布的《中华人民共和国烟草专卖法》及其他法律，如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等，属于最高的效力层次；属于行政法规范畴的有1997年7月3日由国务院颁布的《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》；1998年国家烟草专卖局报经国家经贸委审议通过颁布的《烟草专卖品许可证管理办法》（国家局2号令）、《烟草专卖行政处罚程序规定》（国家局3号令）和2002年6月4日国家经贸委颁布的《烟草专卖品准运证管理办法》（国家经贸委31号令）等。除此之外，某些地方已经制定并颁布实施的有关烟草专卖管理的地方性法规或地方政府规章也是烟草行业依法行政依据法律的组成部分。可见，我国现行的烟草专卖法律体系已基本形成，在这一法律体系中处于各个阶位上的法律、法规、规范性文件承担着不同的角色，具有不同的法律功能和效力，发挥着不同的法律作用，为烟草依法行政提供了保证，奠定了法制基础。

　　（二）依法行政的职权法定

　　按照《烟草专卖法》等法律、法规的规定，国家烟草专卖局和地方各级烟草专卖局主管烟草专卖管理工作，是烟蜡专卖法律法规的执法机关，对违反烟草专卖法律法规的案件拥有管辖权，包括对涉嫌违反烟草专卖法律、法规案件的调查询问、抄录或复　复有关案件资料的职权；对涉案烟草专卖品的生产、存储、经营场所和运输工具进行检查的职权；责令违法企业和人员停业整顿、停止生产、销售烟草制品，没收生产、销售的假冒伪劣烟草制品和违法所得以及生产、销售假冒伪劣烟草制品的工具、设备和相应物资的职权；没收走私烟草制品的职权等等。国家法律、法规赋予各级烟草专卖行政主管部门管理各自辖区内烟草专卖工作的权力，是一项法定职权，不仅是可以行使，而且是必须行使，不能放弃，无自由处分权，这种权力实际上就是赋予专卖管理机关的职权和职责，所以各级烟草专卖机关依法行使职权就是代表国家对烟草专卖品的生产、经营、进出口等业务活动是否合法进行全程监管，是必须履行的法定职责。放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，就应该追究这种不作为行为的法律责任。当然职权法定越权无准备也是依法行政的立足点。

　　（三）依法行政的法制监督

　　任何权力都需要监督。专卖管理行政执法权力同样也需要监督，不受监督的权力将是危险的权力。行政法制监督是国家机关依法对行政机关及其公务员的行政管理活动实施具有法律效力的监察、督促行为。烟草专卖管理为了确保行政执法权的正确使用，严格实行查处分离和行政处罚横向审核程序，已初步形成了专卖稽查部门查案，专卖管理部门处理案件的查处、审理分离制约的管理体制，加强了对复议案件的审理工作。国家烟草专卖局制定的《烟草专卖行政处罚程序规定》、《烟草专卖行政处罚案卷标准》，进一步明确了烟草专卖行政执法所应遵循的法律程序。对专卖人员的行为进行约束，做到自觉地按程序公正执法。各级烟草专卖行政管理部门积极参与地方行政行风评议活动，广泛听取社会各界人士的意见，自觉接受舆论和行政相对人的监督，坚持社会监督与新闻舆论监督相结合，行政相对人监督与行业纪检监察监督相结合，地方政府法制部门监督与行业上级主管部门监督相结合，行政法制监督工作得到进一步加强。

　　烟草专卖依法行政工作中存在的问题

　　烟草专卖管理部门坚持规范、文明执法这一基本原则，加大监管力度，维护了烟草专卖市场秩序，保证烟草专卖管理的统一性、连续性和稳定性，提高了行政效率。为了适应社会主义市场经济发展的需要，有必要从理论和实践的结合上，进一步解决烟草专卖管理的难点问题，建立健全依法行政所需要的法律体系、烟草专卖管理体系和烟草专卖管理监督体系。笔者认为，当前影响或制约烟草专卖依法行政有以下主要问题。

　　（一）首先，在烟草专卖管理立法中，由于历史的局限性，还存在着一些不容忽视的问题，主要表现在，一是某些法律条文界定模糊，缺乏可操作性，使依法行政缺乏准确、权威的依据。如烟草专卖行政部门在打私打假方面主体资格不明；在管理无证零售的问题上，管理权限交叉错位，形成了管理真空；在制定零售点合理布局规定上没有具体的规定，致使在办理行政许可事项时，没有统一、明确的标准。

　　现有的烟草专卖管理法中没有对烟草专卖行政主管部门执法时有权采取相应的强制措施作出规定，在实践中给查处违法案件造成了不便，使一些案件不能及时有效地得到处理，甚至使一些违法者逃避了法律的惩罚，损害了法律的尊严。

　　地方性法规和法律不一致，在适用时难以适从。按照依法行政的要求，应贯彻法律优先的原则，法律规范在效力上是有位阶层次的，下位阶法必须服从上位阶法。不可否认，在我国省级出台的有关烟草专卖管理的地方性法规和规章，对国家烟草专卖法律体系作了有益的补充和细化，但有的地方法也带有地方保护的一些不良倾向，比较明显地带有地方保护色彩，甚至有的内容超越了上位法规定的内容。

　　部分内容明显落后于改革开放的发展，在实践工作中，针对新的经营管理方式，新技术的应用，依法行政缺乏相对应的根据和标准。

　　（二）依法行政的理念更新不到位，管理方式上仍以刚性为主甚至全部。虽然国家局一直要求把“两个至上”作为行业共同价值观来倡导，但具体到基层时，思想仍沉醉于行业优越感的大有人在，局限于满足于完成上级交办的各项任务，在行政工作中存在我行我素、唯我独尊的思想和行为，对依法行政工作往往停留在口头和目标上，而不是落实到实际工作中去。

　　（三）在现有的烟草专卖管理体制下，职能缺位的现象还比较严重。由于政企合一的理行烟草体制，长期以下存在重外打轻内管的倾向，行业内部违法经营行为时有发生，特别是乱购乱销，体外循环，客观上把专营权让给了个体烟贩，使法律的严肃性受到严重冲击，执法主体的权威性也受到极大影响。另外，一些地方将专卖人员的工作业绩、奖金与卷烟销售全额挂钩，捆绑考核，联动计酬，致使专卖人员出于自身利益最大化的考虑，不认真履行其法定职责，执行趋利性较明显。

　　（四）行政法制监督方面，还有待于进一步发挥法制监督部门的职能作用，注重解决执法监督中存在的问题。这些问题比较集中地反映在：

　　现阶段的行政处罚工作主要由稽查部门查案，案审部门审理办案，而缺乏类似于法制部门的单位来对案件的审理进行把关，审查案卷还基本流于形式，仅仅由案审部门“自查”，行业内下一级行政机关办案情况的检查监督基本上还是由上一级行政机关的办案部门负责，这样必须导致案件水平不高，案件的公平性、合法性得不到流程的控制。

　　对复议案件的审理工作，存在怕得罪下级机关，又怕当被告而执意维护下级机关处罚决定的现象。表现上看是维护下一级机关的执法权威，实际上是将其置于可能败诉的不利境地。

　　由于地方保护主义、部门保持主义，不依法办事得不到有效监督查处的现象还普遍存在。

　　进一步推进烟草专卖管理依法行政工作的若干思考

　　当前，加强烟草法制建设，提高依法行政水平，不仅是建设法制社会的需要，而且也是行业改革发展的迫切要求。WTO对我国烟草法制制度的影响已经摆在面前，全球掀起了声势更高、范围更广的控烟浪潮，如何运用烟草专卖法律武器，完善烟草行业依法行政，提高依法行政的水平，保护烟草专卖制度，已是很值得我们深层次思考的问题。

　　（一）增强法律意识，更新行政执法理念

　　亚里士多德认为：“即使制订出了法律在现实中不存在推选法律的社会基础，现实中法律规则只能部分实行，或者完全‘行不通’，即难以实现制约社会生活这一机能，……法意识和法行为是最直接依法统制社会的决定性因素。”可见下大力气加快烟草专卖法的普及和提高全民烟草专卖意识是烟草行业依法行政的基础性条件。

　　在烟草专卖行政管理部门，专卖执法人员的法律意识更是关键所在。应从观念层面、制度层面、方法技术层面着手，努力推动烟草专卖行政法治文化的革新，不断提高烟草行业各级领导干部和执法人员崇尚法治、依法办理的法律意识和法制观念，在全行业形成努力学法、守法、用法和护法的风尚，即形成新的法观念和法行为模式。

　　为了在全行业树立现代法治行政观念，应有计划地对专卖执法人员进行法制教育并辅之必要的组织手段，将法律知识和法律意识作为进入专卖执法队伍的重要必考科目，并定期对专卖执法人员进行教育、培训和考核，把考核结果和专卖执法人员的晋升、晋级挂起钩来。加强行政

　　（二）坚持依法行政，确保行政行为的合法、规范

　　依法行政，做到行政行为既不失职，又不越权，要根据“公开、公平、公正”的原则，建立和完善各项规章制度，实现规范化管理。

　　1.健全专卖执法队伍管理制度。专卖执法人员的职务行为是依法行政最终终体现，专卖执法人员素质的高低直接影响行政执法的效果，关系到政府的形象，要进一步整顿专卖执法队伍，录用专卖执法人员要严格标准、公平竞争、择优录用，切实把好进入关，进一步严格专卖执法证件管理，专卖执法人员在履行职务时，必须做到亮证执法，并严格按照专卖执法所核定的执法种类、范围履行职权，严禁越权执法，进一步严肃专卖执法纪律，对那些滥用职权、执法犯法、徇私枉法的专卖执法人员，必须坚决依法严肃处理，并清理出专卖执法队伍，保持专卖执法队伍的纯洁性，维护党和国家的形象和权威。

　　2.建立和完善专卖执法责任制度，依法明确执法主体、执法依据、执法权限、执法责任等内容，做到层层落实责任，人人明确职责，增强执法责任感，保证专卖执法行业的合法性。在制定和落实依法行政相关制度和措施时，应着力于关注行政相对人的实体和程序权利，做到诚实守信，注重政务公开，保证举报投诉渠道的畅通，自觉接受社会的监督。

　　3.实行执法评议考核制度，把评议考核情况纳入年度工作目标考核体系，并作为考察、任用干部、评先评优的重要依据。四是实行执法过错责任追究制度，明确界定过错范围，细分过错责任，规范责任的承担形式和责任追究的程度，对在专卖执法中违反法律规定，故意或过失造成错案的，要坚决依法追究主管人员和直接责任人员的行政责任，并追索全部或部分国家赔偿费用，真正做到有错必改、违法必究。

　　（三）讲求创新，丰富依法行政的内涵和外延。

　　水平的提高来源于创新。要把创新工作当作一项重要工作来抓，在切实规范自由裁量权、推行说理式执法的基础上，以柔性、人本执法为重点，从工作理念、方式方法、流程程序等各个方面进行创新。在对零售户经营行为管理方面，按宣传教育为主的方针，多采取一些引导、激励的方式来促使其守法经营。主要可以从以下几个方面。

　　1.加强卷烟零售户的培训，增强零售户的归属感。烟草专卖管理工作难与易、好与坏、优与劣，在某种程度上取决于工作对象素质的高与低。不仅对所有零售户进行营前、营中、营后的系列培训，而且可以组织违法户进行学习培训，这样的培训学习可以取得一石三鸟之效，既可强化法律宣传效果，又能提高零售户的营销本领，也有利于烟草市场管理基础的进一步夯实。为了进一步理顺执法与服务相辅相成的关系，强化零售户的归属感，可以牵头帮助零售户按照区域的范围组建成若干个协会小组，为了便于联系与协作，由会员民主推荐，选出他们的领头人，对这一批“业务骨干”，按照他们的工作效果予以一定的工资补贴，并将他们视为我们烟草公司“编外员工”，使其有着明确的“归贯纵联横的销售网络，取得一呼百应的工作效果。

　　2.强化模范典型效应。加强烟草专卖管理，当然不可忽视“反面教员”作用。通过重拳出击，严厉查处违法违规的人和事，予以曝光，维护法律法规的尊严，这是“法制”效应。但是，在“德治”并举之际，我们更要强化模范典型效应。用正面力量去推动卷烟零售市场经营秩序，我们可以实施挂牌管理举措，开展“星级评比”活动。根据零售户守法、诚信、销量、店容店貌、服务质量等项目，制定不同的标准，每季一次对辖区经营户进行等级评比，可分为“守法户”、“诚信户”、“明星户”三个档次，经民主评选，社会公示确定后，实行挂牌经营，在予以精神鼓励的同时，适当辅之以物质奖励。诸如，在销售折让方面，实行按等级优惠，守法户享受为10%，诚信户享受12%，明星户享受15%。并对明星户设商品展销专柜，按照规范经营的要求，予以免费统一装璜，树立起众家效仿的明显形象。与此同时，对违法违规经营户，予以亮黄牌警示，以促其“改邪归正”。这一“柔性”管理举措，不仅直接关系到卷烟零售户的经营效果和经营形象，而且能形成“争先创优”的良好市场竞争氛围，促进烟草专卖管理走上良性循环的轨道。

　　3.强化人性化的关爱服务力度。基本卷烟零售户是我们的“衣食父母”的理念，我们务必要把以往单一的“管理对象”转变为“既管理又服务的对象”，视他们为自己的亲人，把他们的利益视为自己的利益，使过去的“两张皮”结为“心连心”。大到政治上的关心，小到生活细节的过问，诸如，源源不断地向他们提供“精神食粮”，将上级制定和颁布的法律、法规及种种会议及领导的讲话精神及时、全面、准确地传达到位，让他们能够认清形势、吃透政策，了解信息，把握机遇，放心、放胆、放手地创业；采取“结对子”等有效形式，把握其“活思想”，帮助他们解决在经营和生活中所遇到的“疑点、难点、盲点”等问题，解其“渴”，帮其“需”，扶其“贫”，助其“富”；　将处罚和教育相结合的原则加以延伸，打扶并举，原先我市合沟镇的非法经营烟叶、烟丝行为极为猖獗，该局在重拳打击的同时，主动与合沟镇长集等乡村结成经济发展对子，并提供了大量的资金、实物，使原来一直以制售烟丝为生的人员一改前非，而走上守法经营治富的发展道路。

　　（四）加强执法监督，保证烟草专卖法律、法规、规章全面正确有效实施

　　强化执法监督就要加强行政法制监督制度建设，包括对抽象行政行为和具体行政行为制度建设，建立修订并落实行政处罚案件、行政复议案件、行政赔偿案件和规范性文件的备案监督管理办法。确立行政执法监督责任制，加强对监督主体自身的约束力，大力开展执法检查活动，有计划地对行处罚、行政许可、行政收费、行政强制等具体行政行为和抽象行政行为开展执法检查。强化法制机构的力量，在市、县两级建立健全法制机构，加强法制部门执法监督队伍的建设，建立一支素质高、专业化强的监督队伍，不断提高监督人员的政治思想业务和法律素质。改善和强化监督手段，加强对专卖部门依法行政的督查和对专卖执法人员的培训考核资格认证工作。要认真落实行政处罚横向审核程序，加强对复议案件和审理工作，敢于纠正违法或不当的具体行政行为。建立健全政务公开制度，按照办事公开的要求，将一定时期、一定的工作及相关政策主动向社会通报，并将执法规范、执法责任、执法程序、工作标准、质量要求、工作时限、责任追究等事项向社会公开。增强社会透明度，接受社会监督和舆论监督。